European Union Deforestation Regulation (EUDR) e filiere agroalimentari: nuovi obblighi di due diligence e nuovo regime di responsabilità per gli operatori del settore

La crescente attenzione dell'Unione Europea verso la transazione ecologica e la sostenibilità delle filiere produttive sta determinando una progressiva evoluzione della normativa ambientale unionale, con l'introduzione di obblighi sempre più stringenti per il settore agroalimentare in materia di tracciabilità, trasparenza e responsabilità degli operatori economici.

Tra le novità di maggior impatto si inserisce il Regolamento (UE) 2023/1115 adottato dal Parlamento Europeo e dal Consiglio Europeo nel maggio 2023 - comunemente denominato European Union Deforestation Regulation (EUDR) - relativo alla commercializzazione nel mercato unionale e all'esportazione nei territori extra-UE di determinate materie prime e prodotti associati alla deforestazione e al degrado forestale.

L’EUDR - che si colloca nel più ampio quadro delle politiche europee per la transizione ecologica, in coerenza con gli obiettivi del Green Deal europeo e con le strategie unionali in materia di biodiversità e sostenibilità dei sistemi alimentari - ha il duplice obiettivo di ridurre al minimo il contributo dell'Unione Europea sia alla deforestazione e al degrado forestale globale, sia alle emissioni di gas a effetto serra e alla perdita di biodiversità a livello globale.

La novità più significativa introdotta dall’EUDR consiste nel superamento di un modello di controllo prevalentemente documentale e successivo, a favore di un sistema di controllo preventivo sia sulla provenienza di determinate materie prime e prodotti sia sulle condizioni ambientali in cui queste materie e questi prodotti vengono generate/i.

Il controllo preventivo viene affidato dall’EUDR agli operatori del settore agroalimentare ed in particolare, con obblighi di controllo differenti e graduati a:

• operatori a monte, ovvero coloro che immettono per la prima volta sul mercato unionale una materia prima o un prodotto interessato dall’EUDR oppure li esporta nei mercati extra-EU; 
• operatori a valle, ovvero coloro che immettono sul mercato unionale o esportano nei mercati extra-UE una materia prima o un prodotto interessato dall’EUDR fabbricato utilizzando materie prime interessate dall’EUDR già coperti da una dichiarazione di dovuta diligenza o semplificata;
• ai commercianti, ovvero coloro che, senza essere operatori a monte o operatori a valle, mettono a disposizione sul mercato unionale le materie prime o i prodotti interessati dall’EUDR.

Materie prime e prodotti interessati dall’EUDR

Il Regolamento in esame riguarda la commercializzazione nel mercato unionale e l’esportazione nei mercati extra-UE esclusivamente delle seguenti materie prime: bovini; cacao; caffè; palma da olio; gomma; soia e legno.

Rientrano poi nel suo ambito applicativo determinati prodotti espressamente individuati nell’allegato I del Regolamento, che contengono o sono stati nutriti (in caso di bovini) o fabbricati usando le predette 7 materie prime di interesse.

L'applicazione dell’EUDR, dunque, non dipende  dalla generica appartenenza di un prodotto al settore agroalimentare, ma dalla sua riconducibilità specifica ad una delle categorie merceologiche espressamente individuate nel Regolamento stesso.

Divieto di commercializzazione dei prodotti non conformi

Il nucleo centrale dell’EUDR è contenuto nell'articolo 3, che condiziona l'immissione e la messa a disposizione sul mercato unionale, nonché l'esportazione nei mercato extra-UE, delle materie prime e dei prodotti interessati, al rispetto di tre condizioni essenziali.

In primo luogo, le materie prime e i prodotti interessati devono essere a deforestazione zero, ossia le materie prime (siano esse considerate in sé e per sé, siano esse considerate come elementi di cui sono composti i prodotti interessati o con cui questi prodotti sono stati nutriti, nel caso di bovini) devono provenire da terreni che non sono stati oggetto di deforestazione successivamente al 31 dicembre 2020. Per i prodotti che contengono legno, quest’ultimo deve essere stato raccolto senza causare il degrado della foresta di origine successivamente al 31 dicembre 2020. 

In secondo luogo, le materie prime ed i prodotti interessate/i devono essere state/i prodotte/i nel rispetto della legislazione pertinente del Paese di produzione.

In terzo luogo, le materie prime ed i prodotti interessate/i devono essere accompagnati da una dichiarazione di dovuta diligenza o da una dichiarazione semplificata, ove prevista.

Si tratta di requisiti cumulativi, il cui mancato rispetto impedisce la legittima commercializzazione delle materie prime e dei prodotti interessate/i sia nel mercato unionale sia nei mercati extra-UE.

Un aspetto particolarmente significativo consiste nel fatto che il Regolamento non si limita a richiedere il rispetto per quella determinata materia prima o prodotto della normativa del Paese di origine, ma impone – affinché la materia prima o il prodotto interessata/o possa di dirsi conforme per la sua commercializzazione – che siano soddisfatti anche i requisiti europei relativi alla deforestazione.

In sostanza il legislatore europeo, con l’adozione dell’EUDR, impone un'estensione del controllo ambientale lungo le catene internazionali di approvvigionamento, con conseguenze rilevanti per tutte quelle imprese europee che si riforniscono da produttori situati al di fuori dell'Unione.

Nuovi obblighi di due diligence: dalla tracciabilità alla valutazione del rischio

Affinché sia garantito il rispetto delle  tre condizioni imposte dall’art. 3 dell’EUDR, il medesimo Regolamento prevede un sistema obbligatorio di due diligence, posto a carico dell’operatore a monte.

Questo sistema di due diligence si articola in tre fasi ed è volto a permettere una verifica preventiva del rispetto dei requisiti normativi richiesti per tutte le materie prime ed i prodotti interessate/i dall’EUDR.

L’operatore a monte deve anzitutto procedere alla raccolta di specifiche informazioni che riguardano i prodotti, le quantità, i fornitori, il Paese di produzione e la geolocalizzazione dei terreni dai quali provengono le materie prime interessate. 

Successivamente, sempre l’operatore a monte, deve procedere con una specifica valutazione del rischio volta a stabilire, sulla base di alcuni criteri individuati dall’EUDR, se sussiste il rischio che le materie prime o i prodotti interessate/i siano non conformi alle disposizioni previste nel Regolamento stesso. 

Da ultimo, qualora dalla valutazione del rischio eseguita non emerga un “rischio nullo o solo trascurabile” di non conformità delle materie prime o dei prodotti interessate/i, l’operatore a monte deve adottare delle specifiche misure di attenuazione del rischio, utili a raggiungere un livello di “rischio nullo o solo trascurabile”.

In sostanza il legislatore europeo condiziona la commercializzazione di queste specifiche materie prime e dei prodotti di interesse al preventivo accertamento di rischio nullo o solo trascurabile di deforestazione. 

Dopo l’accertamento che vi è “rischio nullo o solo trascurabile” di deforestazione per quella specifica materia prima o per quello specifico prodotto, l’operatore a monte è tenuto a rilasciare la dichiarazione ordinaria (o, in specifici casi semplificata) di dovuta diligenza e solamente dopo il rilascio della dichiarazione in questione quella materia prima o quel prodotto possono essere immessi sul mercato unionale o esportati nei mercati extra-UE.

Sistemi di tracciabilità e ruolo delle tecnologie digitali

Un ruolo centrale nella prevenzione del rischio di deforestazione viene attribuito dall’EUDR alla tracciabilità delle materie prime utilizzate, in relazione alle quali è previsto l’obbligo, per le imprese interessate, di procedere con la ricostruzione della loro specifica origine geografica.

In questa prospettiva, le tecnologie digitali assumono particolare importanza. Sistemi di geolocalizzazione, strumenti satellitari, piattaforme informatiche di gestione delle forniture e soluzioni basate sulla blockchain possono infatti contribuire in maniera decisiva alla raccolta, alla conservazione e alla verifica delle informazioni specifiche richieste dalla normativa in esame.

Sotto questo profilo, la disciplina dell’EUDR offre dunque interessanti prospettive di sviluppo per il settore Agrifood Tech, favorendo la diffusione di strumenti innovativi destinati alla gestione della compliance ambientale.

L'impiego di strumenti tecnologici che possano consentire l’esatta geolocalizzazione dell’origine delle materie prime di interesse e l’acquisizione degli ulteriori dati utili, tuttavia, non determina automaticamente la conformità normativa delle materie prime o dei prodotti di interesse. La disponibilità di dati acquisiti mediante strumenti tecnologici, infatti, deve sempre accompagnarsi ad una attenta valutazione della loro attendibilità, verificabilità e coerenza; attività, tutte, che l’EUDR continua a porre a carico esclusivo dei soggetti obbligati.

Ripartizione degli obblighi lungo la filiera – l’intervento del Regolamento (UE) 2025/2650

Un profilo di particolare interesse per tutte le imprese che operano nel settore dell’agroalimentare e che utilizzano le materie prime interessate dall’EUDR o i prodotti individuati all’allegato I dello stesso, riguarda la corretta individuazione degli operatori economici sui quali ricadono gli obblighi introdotti dal Regolamento in esame e la ripartizione, tra di essi, delle rispettive responsabilità.

Con il Regolamento (UE) 2025/2650, infatti, il legislatore europeo è intervenuto sulla normativa introdotta dall’EUDR, prevedendo una distinzione netta tra operatori a monte, operatori a valle e commercianti.

La disciplina, come modificata, concentra l'obbligo di presentazione della dichiarazione di dovuta diligenza (sia essa ordinaria o semplificata) esclusivamente sugli operatori a monte, prevedendo al contempo, a carico degli operatori a valle o dei commercianti, obblighi differenziati, in funzione del ruolo svolto nella filiera e delle loro dimensioni imprenditoriali.

Questa nuova articolazione degli obblighi introdotti dall’EUDR rende fondamentale la corretta qualificazione del ruolo assunto da ciascun operatore economico all'interno della catena commerciale.

Non tutte le imprese che trattano un prodotto soggetto all'EUDR, infatti, sono sottoposte ai medesimi adempimenti.

La corretta individuazione del ruolo assunto da ciascun operatore economico che ha a che fare con le materie prime o con i prodotti interessate/i dall’EUDR, dunque, assume rilievo essenziale anche per la redazione dei contratti commerciali, nei quali diventa necessario disciplinare puntualmente gli obblighi di collaborazione, di informazione, le garanzie di conformità e le conseguenze derivanti da eventuali irregolarità legate alla normativa EUDR.

Controlli, responsabilità e regime sanzionatorio

Il sistema dei controlli è affidato dall’EUDR alle Autorità competenti degli Stati membri, chiamate a verificare il rispetto degli obblighi normativi imposti a livello europeo, la correttezza delle dichiarazioni, l'adeguatezza delle procedure di dovuta diligenza adottate dagli operatori obbligati e la conformità delle materie prime e dei prodotti di interesse.

Allo stesso modo anche la scelta delle sanzioni e la loro gradazione in caso di violazione della normativa contenuta dell’EUDR è demandata agli Stati membri, che possono prevedere, tra le altre, misure pecuniarie, confische, esclusioni temporanee dei soggetti coinvolti da appalti e finanziamenti pubblici e divieti di commercializzazione delle materie prime o dei prodotti di interesse. 

Con riferimento al quadro normativo italiano, il Parlamento ha approvato lo scorso 4 novembre il DDL “Coltivaitalia”, che introduce una nuova delega al Governo per l'adeguamento dell'ordinamento nazionale al Regolamento EUDR, compresa la definizione dei controlli e delle sanzioni. La disciplina attuativa dovrà individuare nel Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste l'autorità nazionale competente, nell'ambito di un sistema sanzionatorio che dovrà essere conforme ai criteri europei di effettività, proporzionalità e dissuasività.

Prossime scadenze

Sotto il profilo temporale, l'applicazione dell'EUDR è stata progressivamente rinviata per consentire alle imprese europee di adeguarsi ai nuovi obblighi in tema di deforestazione. Dopo un primo rinvio disposto dal Regolamento (UE) 2024/3234, il predetto Regolamento (UE) 2025/2650 ha ulteriormente posticipato le scadenze prevedendo un'applicazione graduale della disciplina dettata dall’EUDR, secondo le seguenti deadline:

• 30 dicembre 2026: il Regolamento diventerà applicabile alle imprese di medie e grandi dimensioni, nonché alle micro e piccole imprese che operano nel settore del legno e dei prodotti del legno già soggetti alla precedente normativa europea;
• 30 giugno 2027: gli obblighi si estenderanno alle persone fisiche e alle micro e piccole imprese costituite entro il 31 dicembre 2024, che beneficiano quindi di ulteriori sei mesi di adeguamento alla disciplina dettata dall’EUDR;
• 30 dicembre 2027: la disciplina troverà applicazione anche ai nuovi prodotti riportati nell'Allegato I dal Regolamento delegato (UE) 2026/2102.

Questo calendario dovrebbe consentire alle imprese europee, di programmare gli adeguamenti necessari, organizzando i propri sistemi di tracciabilità, le verifiche sui fornitori e le procedure interne per garantire la conformità dei prodotti alla normativa europea contro la deforestazione.

Perché l'EUDR rappresenta una svolta per il settore agroalimentare

L'importanza dell'EUDR va oltre l'introduzione di nuovi obblighi documentali, segnando un cambiamento significativo della normativa europea che riguarda le filiere produttive ed i rapporti commerciali internazionali.

Con l’EUDR, infatti, la conformità ambientale diventa una condizione giuridica irrinunciabile per l'accesso al mercato europeo e per l’esportazione dall’Europa ai mercati extra-UE di determinate materie prime e prodotti.

La tracciabilità di queste materie prime e di questi prodotti assume un ruolo centrale, impone una maggiore circolazione di informazioni complete, affidabili e verificabili lungo l'intera filiera ed incide in maniera concreta sui rapporti tra produttori, importatori, trasformatori, distributori e rivenditori.

Le semplificazioni introdotte dal Regolamento 2025/2650 mirano a conciliare gli obiettivi ambientali imposti dall’EUDR con la sostenibilità degli adempimenti previsti in capo ai singoli operatori economici coinvolti, anche attraverso il ricorso a strumenti tecnologici sempre più innovativi.

L’applicazione delle disposizioni imposte dall'EUDR porta con sé una necessaria trasformazione del mercato agroalimentare europeo ed è destinata ad influenzare l'organizzazione di tutte le imprese che, a livelli diversi e con ruoli diversi, operano in questo mercato. La sfida sarà trasformare la conformità normativa imposta dall’EUDR in un elemento strutturale delle filiere produttive, coniugando tra loro tutela ambientale, certezza giuridica e competitività economica.

Studio Legale de Capoa
Anna Ballerini